農歷年過后，已是2017年2月初，距離今年630搶裝潮僅余不到四個月，光伏圈在經歷了跌宕起伏的2016年之后即將迎來新的挑戰。同時，第二批領跑者基地的中標企業也開啟了新一年的奔波。領跑者計劃對行業發展所起到的重大推動作用已經顯現，但實際推進中遇到的重重困難卻在這一效果上打了折扣。

2016年為了搶在630之前并網，中國首批光伏領跑者基地——山西大同采煤沉陷區先進技術示范基地的13家中標企業集體推進連續奮戰，所有項目都在規定時間內完成了并網。

而第二批5．5GW的領跑者基地似乎就沒有那么幸運了，從10月底烏海領跑者競標結果公示，至今已過去近四個月的時間，據了解，目前僅有兩三個領跑者基地推進速度正常，其他幾家都處于不同階段的推進緩慢狀態。推進速度緩慢的原因，一方面有地方政府配合力度的問題，另一個主要方面，是包括普通地面電站在內的諸多工程項目都會遇到的土地流轉等阻力。甚至有業內人士指出，如果某基地還不加塊速度推進，930并網將難以實現。

領跑者基地是“特許權”項目嗎？

與普通地面電站開發相比，領跑者基地項目的申報流程基本類似，前期開發都需要進行可行性研究報告批復意見、開展項目前期工作的通知、土地初審文件、土地預審文件、環境評價批復文件、水土保持批復文件、項目貸款文件、系統接入文件等手續的辦理，領跑者基地項目的特殊性在于提前鎖定了補貼指標與技術標準要求。

但對于領跑者項目中標企業來說，他們沒有退路了，如果有“違約”記錄，此后基本就會被淘汰出領跑者項目競爭，所以地方政府的配合程度是領跑者項目能否推進下去的重要環節。一位此前參與大同領跑者基地項目的管理人員告訴，大同發改委根據實際情況編制了一系列實施細則，所以推進難度較小。

實際上，地方政府申報領跑者基地是一項“穩賺不賠”的工程，投標企業趨之若鶩，帶給地方經濟發展的益處數不勝數。所以，地方政府對于推進項目進度的積極性是毋庸置疑的，這一點從各中標企業的反饋情況中可以略窺一二，“地方政府比企業都積極”山東新泰領跑者基地某中標企業表示，目前該基地項目已進入施工期。事實上這也反映了大部分領跑者基地所在地方政府的態度。

山西芮城跟陽泉是第二批領跑者基地中最先完成招標的兩個基地。芮城領跑者項目于2016年9月確定中標企業，2016年9月5日由各中標企業選定場址正式進入實施階段。并且在2106年6月即出臺了《芮城縣光伏領跑技術基地項目用地辦法》，為土地流轉價格、利用形式、各部門分工等重點工作進行安排，讓企業在芮城開展項目土地租賃取得政策支持。芮城縣政府也多次組織相關鄉鎮領導和基層干部與各企業代表參加項目推進會，對項目土地落實過程中的問題集中解決，并且取得了成效，基本在2016年底完成了大部分土地流轉。

隨著9月2日中標企業的公布，陽泉領跑者項目正式進入了實施階段。市發改委成立了光伏領跑者基地辦公室，統一協調領跑者基地的工作。建立了周報工作制，及時匯報工作進展，同企業溝通解決遇到的實際問題。市發改委還制定了《推進光伏基地建設的實施方案》，建立了聯席會議制度，成立了包片小組。12月30日，舉行了開工儀式，EPC平臺公共基礎設施部分建設工作正式開始；企業方面，9月5日中標的12家企業通過抽簽選定了場區，9月12日同陽泉市發改委完成了開發協議的簽署，各家企業開始陸續進駐，注冊項目公司、繳納公攤費用、在紅線范圍內選擇適合的地塊開始進行初步設計、編制可研報告，編制相關支持性文件。

推進過程困難重重，誰之過？

據了解，各基地在前期推進的流程方面基本大同小異，但最為重要的卻是真正實施下來遇到的實際情況與問題。

第一 領跑者項目成本有哪些？

沒有親自經歷過領跑者項目的企業或許并不了解所謂“平臺費”究竟意味著什么。除了外線等成本外，“平臺費”即基地公攤費用，包括進場道路修建、臨電、升壓站和外線的費用等，在大同領跑者基地推進時，個別項目的造價成本高達9元／瓦，不少項目成本都在8元／瓦以上，除了施工難度大、2016年上半年組件等設備價格較高的因素之外，平臺費也是領跑者項目中無法忽視的成本因素之一。

也許是當年煤炭光景向好時給當地百姓養成的“好胃口”，獲悉，某礦區領跑者基地（簡稱為B基地）在土地的使用方面問題頗多。有企業的地塊中一夜之間種了幾百畝的核桃，并開出了高達60萬元／畝的天價，還有企業選中地塊所在村莊提出了無理要求，讓企業背負10億元的債務后可以免費使用。某企業地塊要進行地形圖測繪，當地老百姓不讓進入而無法實施。這些不可控的因素導致土地問題矛盾重重，想要解決推進，“協調費”還是一個不為人知的潛在花費。

同樣，在A基地推進中，在各企業紅線還未確定的情況下，即按預估面積面積收取生態恢復保證金及土地租金和附著物賠償款，各企業繳納的費用少則數百萬，多則上千萬，并且所繳納的費用多為超繳，多收的費用未給出具體的收費名目，也沒有明確的退款時間。

從2016年9月份投標完成距今已經過去四個月，B領跑者基地中該市城投公司向企業收取了兩次共計4．6億元的公攤費用，到目前由于升壓站站址尚未確定導致相關的初設、集電線路設計、工程圖出具以及設備采購等關聯工作無法開展，同時EPC總包方還存在降低標準、弱化配置的問題。

那么領跑者為降低度電成本而設定的初衷在囊括了這些隱形成本之外又該如何計算？

第二 是否合規？

領跑者項目占用農用地的問題在山東濟寧、新泰以及兩淮都已出現。山東兩個領跑者基地已經進入施工階段，那么最后使用的土地性質如何，是否會與國土5號文相悖，結果不得而知。只是了解到，由于土地的實際權屬及土地性質、林地性質都不清晰，目前還未開工的幾個基地依舊在為地塊調整問題奔波著。

除了土地問題之外，個別地方政府領導不斷插手企業項目建設運營也是目前領跑者項目推進中遇到的問題之一。據了解，A基地所在政府的領導曾口頭上提出過要給所有企業項目安排統一的監理單位，但是被各企業拒絕。之后又發文提出了要以縣政府名義成立光伏運維中心對所有項目進行統一運維，但該建議在被中標企業拒絕之后不了了之。

A還強制要求中標光伏企業捐錢，最近一次會議明確捐錢額度按照0．2元／瓦計算，相當于整個領跑者基地中標企業要給縣政府捐出1億。實際上，這筆費用與220kV升壓站的建設有關，據悉，大同領跑者所有的外線、升壓站原本計劃由企業出資建設，并且企業繳納公攤費用時，220kV升壓站等建設費用已包含在內。后來當地電網公司承諾將由他們出資建設，然而在，但地方政府為了不退還這筆平均每瓦2毛錢的費用，便計劃讓這部分費用轉換成“路條費”，算是為地方做貢獻。于是各家企業產生了怨言，“沒法跟公司交代，這部分費用的賬務說不明白。”但也有一種說法，因為在前期投標時，沒有考慮到外線費用，所以電價投標就不包含電力送出的費用，如果電網公司出錢建外線，地方政府再把這部分0．2元／瓦的公攤退還企業的話，或許相關部門將統一下調各家的上網電價以保障各方的合理利益。不管如何，呼吁地方政府與企業合理協商這一問題的解決辦法，既不能地方政府通過領跑者項目向企業亂收費，也不能企業通過政府的工作推動去避免原本應該支付的開支。據悉，該基地外線由電網公司承擔建設后，有望在七月初即可投運，很大程度得保障了930并網。

“對于投資企業來說，繳納相關費用需要有準確的名目來支撐企業付款，然而多繳的費用以及上述0．2元／瓦在企業的賬單上只能對應空缺。”

山東新泰領跑者基地在招標之處就因為要求配套產業投資而受到投資企業的“熱議”（可點擊查看此前報道3億產業投資＋2億投資保證金＝1個領跑者基地項目？新泰操作辦法遭企業質疑），不過該基地后續進行了調整，目前也是第二批領跑者項目中推進速度最快的基地之一。

另外，獲悉，C領跑者基地的中標企業與地方政府遲遲未簽署投資協議，主要也在于地方政府與企業之間的各種“博弈”，最初地方政府要求場區內的35KV升壓站都要由政府統一招標，并且要價很貴，協商一直在進行中。

第三 各級政府部門訴求不一，溝通成本增加。

據中標企業透露，兩淮領跑者基地自10月份完成招標以來，截至目前仍未有實質性的進展。兩淮領跑者作為我國首個集中大規模的水面光伏示范項目，無論是從技術標準還是建設經驗方面，在該光伏水面漂浮利用形式上對于國內市場的示范帶領作用相當重要。然而，至今中標企業仍奔走在土地等問題的協調溝通上。

某中標企業也表示，“省級政府部門很支持，多次開會協調溝通，然而每個項目都是具體落實到市級、縣級甚至到村級，其中層層關系并不是省級政府部門可以直通的。

當然，即使是普通光伏電站項目開發也會遇到類似的問題。但是，普通光伏電站項目的開發推進是先溝通梳理，然后再決定項目是否要繼續推進，然而領跑者項目，如果不做或者不簽約，也就意味著在之后的領跑者項目競爭中會被直接淘汰出局。

自九月份中標企業入駐后至今，B市《領跑者基地管理辦法》尚未下發。據了解，該辦法將會明確相關的土地租金、林木、地上附著物等的清賠標準，直接關系到中標企業與地方政府主體責任的劃分和明確，有了這個辦法對政企雙方才有了具體的工作指引。目前B市領跑者項目中標企業的工作陷入停頓，與該辦法遲遲未公布關系重大。

在溝通方面，B市同縣區溝通不暢，企業變成了二者中間的皮球，扯皮現象嚴重。雖然組織企業開過兩次專題會，針對企業所提問題也做了一些安排，但落實不力。據悉，這或與當時主管領跑者基地申請的相關領導調任有關，沒有強力的推動與政府的支持，企業只能自己來回跑工作推進困難。

擁有權威智囊團的政府部門在每個政策出臺前必會經過嚴謹的市場調查與研究，光伏領跑者計劃也是如此，初衷是為了促進行業技術提升，推動度電成本下降，爭取早日實現光伏平價上網。然而在實施的過程中卻盡然“變了味”，除卻上述地方政府“欲壑難填”，中標企業在推進困難重重之外，第二批光伏領跑者基地中，還有一個基地毫無競價壓力，輕輕松松享受了僅降價0．03元／千瓦時的優渥待遇，按照張家口Ⅱ類地區當時0．88元／千瓦時的電價，這些項目的上網電價將為0．85元／千瓦時，甚至已經遠低于2016年底河北省普通光伏電站項目增補指標的競價力度。

國家能源局相關負責人曾在公開場合強調過，“光伏領跑者基地要謹防成為地方政府招商引資的招牌。領跑者計劃是為了推動技術進步、成本下降，進行體制機制創新的平臺以達到國家與地方共贏的目標”。

在此，呼吁外部環境要還光伏市場一個公平競爭的環境，尋找地方政府與企業之間的平衡點，不要讓一個為了推動全行業進步的政策到執行層面反而成為投資企業的“負擔”。行業的發展需要國家層面的積極引導，同樣也需要地方政府以及企業的共同努力。

2017年或將是光伏行業發展的重要一年，電價下調將推動系統成本進一步走低，在過去一年，我們很清晰得看到了領跑者計劃對產品效率提升、度電成本下降做出的巨大帶動作用。國家層面上通過綠證等措施在力求補貼的及時到位，企業同樣也需要在技術投資方面不遺余力。以史為鑒，期待2017年的光伏領跑者項目可以更加有序的推進，造福光伏行業。