本文節(jié)選翻譯自世界銀行的《The Role of the Public Sector in Mobilizing Commercial Finance for Grid-Connected Solar Projects: Lessons Learned and Case Studies》。

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本項(xiàng)翻譯活動(dòng)是清華大學(xué)能源轉(zhuǎn)型研究中心每人一千瓦光伏倡議課題組的學(xué)術(shù)研究活動(dòng)，由綠色金融研究團(tuán)隊(duì)翻譯。希望本文能夠?yàn)闃I(yè)界提供參考，也歡迎更多人加入每人一千瓦光伏倡議。

翻譯人：榮玉 北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)/波恩大學(xué)碩士研究生，聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約秘書(shū)處實(shí)習(xí)生，清華大學(xué)能源轉(zhuǎn)型研究中心光伏與土地項(xiàng)目部實(shí)習(xí)生

公共部門在調(diào)動(dòng)并網(wǎng)太陽(yáng)能項(xiàng)目商業(yè)融資中的作用——菲律賓案例研究（上）

菲律賓位于東亞群島，屬于中低收入國(guó)家，也是該地區(qū)最具活力的經(jīng)濟(jì)體之一，在2000年至2017年之間的GDP年均增長(zhǎng)率為6.4％。其經(jīng)濟(jì)活力源于強(qiáng)勁的消費(fèi)者需求，競(jìng)爭(zhēng)性勞動(dòng)力和第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。但是，這種增長(zhǎng)方式未能為大多數(shù)菲律賓人提供良好的就業(yè)機(jī)會(huì)。盡管近年來(lái)貧困狀況顯著減少（從2006年的26.6％降至2015年的21.6％），但該國(guó)仍存在巨大的城鄉(xiāng)差距，農(nóng)村地區(qū)的貧困率大大高于全國(guó)平均水平，是城市地區(qū)的三倍以上。盡管工作年齡人口中有很大一部分已經(jīng)從農(nóng)業(yè)工作中過(guò)渡出來(lái)，但其中大多數(shù)人從事的都是低端服務(wù)性工作，因此平均實(shí)際工資并未上漲。私營(yíng)部門不愿投資和創(chuàng)造更多更好質(zhì)量的工作，這反映出該國(guó)各種規(guī)模的公司處于疲軟的投資環(huán)境（世界銀行，2014，2018d）。該國(guó)還面臨地理環(huán)境與易受自然災(zāi)害（包括地震和颶風(fēng)）的挑戰(zhàn)。表6.1列出了部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。


圖6.1 菲律賓部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)人口（2017）: 1.049億國(guó)土面積：120萬(wàn)平方千米人均GDP （2017）：6.7%人類發(fā)展指數(shù)（2017）：中等（0.699）經(jīng)商便利指數(shù)（2018）: 113/190 位電網(wǎng)覆蓋率（2016）：91%

菲律賓電力部門概述電力裝機(jī)容量和耗電量菲律賓的能源部門以市場(chǎng)為導(dǎo)向，自1990年代初開(kāi)始開(kāi)始了全面的私有化進(jìn)程。與鄰國(guó)相比，該部門長(zhǎng)期以來(lái)一直面臨諸多困難，如電力成本高昂，對(duì)進(jìn)口燃料的依賴以及使發(fā)電能力與不斷增長(zhǎng)的需求之間存在矛盾。該國(guó)擁有三個(gè)大型電網(wǎng)，服務(wù)于三個(gè)主要島嶼群（呂宋島，米沙鄢群島和棉蘭老島），與鄰國(guó)互不相連。最大的電網(wǎng)是呂宋島，裝機(jī)容量為15.4吉瓦。米沙鄢群島和棉蘭老島分別具有約3.4吉瓦的發(fā)電能力。米沙鄢群島和呂宋島電網(wǎng)通過(guò)水下電纜連接。連接棉蘭老島電網(wǎng)的計(jì)劃正在討論中。該國(guó)其他地區(qū)由特許經(jīng)營(yíng)的非營(yíng)利性電力合作社或覆蓋特定區(qū)域的私人企業(yè)提供服務(wù)。2017年，菲律賓的總裝機(jī)容量為22.7吉瓦。包括水電在內(nèi)的可再生能源約占總發(fā)電量的31％，其中885兆瓦是太陽(yáng)能光伏發(fā)電（圖6.1）。該國(guó)沒(méi)有安裝聚光太陽(yáng)能熱發(fā)電（CSP）。


自2000年以來(lái)，該國(guó)的電力消耗以年均4.5％的速度增長(zhǎng)（圖6.2）。同期，裝機(jī)容量?jī)H從15.1 GW增長(zhǎng)到22.7 GW，僅增長(zhǎng)了2.5％。預(yù)計(jì)未來(lái)十年能源需求將以更快的速度增長(zhǎng)。在高GDP增長(zhǎng)的情況下，到2040年，峰值需求預(yù)計(jì)將從2015年的12213兆瓦增加到2040年的49287兆瓦，增長(zhǎng)約四倍。也就是說(shuō)，菲律賓峰值需求從2016年到2040年間的年平均增長(zhǎng)率為6％。


棉蘭老島的年平均增長(zhǎng)率預(yù)計(jì)最高，為8％，其次是米沙鄢群島，為7％，之后是呂宋島，為5％（DOE 2016a）。

機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)和主要利益相關(guān)者

菲律賓的能源部門是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)電、輸電和配電分部門不捆綁在一起（圖6.3）。電力部門的設(shè)計(jì)是完全反映成本的。2001年的《電力改革法》(EPIRA)推出后，政府資產(chǎn)進(jìn)行了私有化，通過(guò)獨(dú)立發(fā)電商采購(gòu)發(fā)電，能源交易的電力現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)（WESM）得以建立。配電公司被分為較大的私營(yíng)配電公司和較小的電力合作社，并實(shí)現(xiàn)了私有化。


能源部（DOE）監(jiān)督該部門，并負(fù)責(zé)總體政策的制定和實(shí)施。能源部?jī)?nèi)的兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)可再生能源。可再生能源委員會(huì)（NREB）由各種政府和私人利益相關(guān)者組成。它向能源部提供有關(guān)可再生能源問(wèn)題的政策意見(jiàn)。可再生能源管理局為能源部（DOE）和可再生能源委員會(huì)（NREB）提供技術(shù)支持。

能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）是一個(gè)獨(dú)立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)能源行業(yè)。其任務(wù)是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)市場(chǎng)發(fā)展，確保客戶選擇并懲罰濫用市場(chǎng)支配力的行為。為了執(zhí)行其任務(wù)，能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）會(huì)發(fā)布規(guī)則和法規(guī)，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并審查獨(dú)立電力生產(chǎn)商（IPP）與受監(jiān)管的配電公司之間的購(gòu)電協(xié)議（PPA）。

批發(fā)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)（WESM）于2006年在呂宋島成立，并于2010年擴(kuò)展到米沙鄢群島，由公有企業(yè)菲律賓電力市場(chǎng)公司（PEMC）管理。在棉蘭老島，批發(fā)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)（WESM）尚未運(yùn)行。現(xiàn)貨市場(chǎng)交易約占呂宋島和米沙鄢群島所購(gòu)能源總量的9％（Ocampo，2015年）。國(guó)家輸電公司（TransCo）代表政府擁有所有輸電資產(chǎn)。菲律賓國(guó)家電網(wǎng)公司（NGCP）負(fù)責(zé)輸電，運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)，規(guī)劃和工程。

私有投資者的經(jīng)營(yíng)權(quán)、維護(hù)權(quán)和擴(kuò)展權(quán)已由菲律賓國(guó)家電網(wǎng)公司授予了由菲律賓公司和中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司（SGCC）組成的聯(lián)營(yíng)企業(yè)。配電公司和電力合作社為不可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的客戶提供服務(wù)，這些客戶的峰值需求低于750 kW，并以規(guī)定的價(jià)格購(gòu)買能源。可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)客戶的峰值需求大于750 kW，可以與有執(zhí)照的零售電力供應(yīng)商簽訂零售供應(yīng)合同；這些合同的電價(jià)不受管制。

關(guān)鍵能源政策目標(biāo)

政府對(duì)電力部門的總體目標(biāo)是擴(kuò)大供應(yīng)基礎(chǔ)并使其多樣化，以滿足菲律賓不斷增長(zhǎng)的能源需求。要滿足這些要求，就需要增加呂宋島，米沙鄢群島和棉蘭老島的發(fā)電量，并大幅增加輸電投資。

政府還希望繼續(xù)努力實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)的全面自由化，并剝離政府擁有的發(fā)電資產(chǎn)（DOE 2016b）。2011年，國(guó)家可再生能源政策（NREP）制定了鼓勵(lì)可再生能源的政策目標(biāo)，呼吁到2030年將可再生能源增加15304兆瓦，是2010年5438兆瓦水平的三倍，其中包括285兆瓦的太陽(yáng)能。該計(jì)劃還呼吁從2020年開(kāi)始發(fā)展聚光太陽(yáng)能熱發(fā)電（CSP），起草政策時(shí)，當(dāng)局對(duì)可變性及其成本表示關(guān)注（NREB 2011）。能源部（DOE）在2017年發(fā)布了可再生能源路線圖，其中未包含更新的目標(biāo)，因?yàn)檎鼉A向于采用技術(shù)中立且成本最低的方法來(lái)開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目（DOE 2016c）。

菲律賓的太陽(yáng)能市場(chǎng)

菲律賓在全球太陽(yáng)能發(fā)展中的地位2010年，通過(guò)了《可再生能源法》，這被視為在菲律賓促進(jìn)可再生能源發(fā)展的重要一步。鑒于當(dāng)時(shí)的太陽(yáng)能成本高于其他發(fā)電資源，該國(guó)選擇了上網(wǎng)電價(jià)政策來(lái)刺激太陽(yáng)能市場(chǎng)。能源監(jiān)管委員會(huì)（ERC）在2012年發(fā)布了上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃的價(jià)格和目標(biāo)。菲律賓市場(chǎng)于2014年開(kāi)始創(chuàng)建（圖6.4）。四年后，電網(wǎng)中添加了將近900 MW的太陽(yáng)能光伏。


影響太陽(yáng)能市場(chǎng)發(fā)展的特定國(guó)家因素

市場(chǎng)規(guī)模和潛力菲律賓擁有適度的太陽(yáng)能資源，該國(guó)的平均太陽(yáng)輻照度分布相對(duì)平均（圖6.5）。該國(guó)對(duì)進(jìn)口燃料的依賴（約占供應(yīng)的一半[IRENA 2014]）、不斷增長(zhǎng)的需求以及其分散的島嶼地理位置促使該國(guó)對(duì)可再生能源和太陽(yáng)能光伏產(chǎn)生越發(fā)濃厚的興趣。


市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)在菲律賓，可以使用三種不同的機(jī)制來(lái)銷售公用事業(yè)規(guī)模的能源產(chǎn)品：與配電公司的電力購(gòu)買協(xié)議（PPA）；與私人消費(fèi)者簽訂的電力購(gòu)買協(xié)議（PPA）；直接銷售到電力批發(fā)市場(chǎng)。電力生產(chǎn)的大部分是通過(guò)電力生產(chǎn)商和配電公司之間的長(zhǎng)期合同出售的。交易雙方之間根據(jù)協(xié)商的合同價(jià)格或電力購(gòu)買協(xié)議（PPA）履行合同。

批發(fā)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)（WESM）提供了購(gòu)買和出售雙邊合同未涵蓋的電力的機(jī)制。批發(fā)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)上出售的電力根據(jù)特定節(jié)點(diǎn)或電網(wǎng)地理位置的供需特征定價(jià)。電力價(jià)格是按每小時(shí)確定的，并由基于發(fā)電邊際價(jià)格的嚴(yán)格調(diào)度層次結(jié)構(gòu)來(lái)控制（優(yōu)先選擇成本最低的發(fā)電廠）（WESM 2016）。截至2018年2月，菲律賓有150多家獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的發(fā)電廠，這表明其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有穩(wěn)健性。

本地融資市場(chǎng)菲律賓在投資者中享有良好聲譽(yù)。菲律賓經(jīng)濟(jì)從宏觀來(lái)看基本面強(qiáng)勁，通脹率低，金融穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁，預(yù)計(jì)在中期內(nèi)將以每年6.8％的速度增長(zhǎng)。本地銀行的流動(dòng)性相對(duì)較高，并且有一定的機(jī)會(huì)使用硬通貨，這主要?dú)w功于大量的國(guó)外匯款。因此，它們能夠提供有吸引力的美元和比索匯率。標(biāo)準(zhǔn)普爾（Standard＆Poor's）將該國(guó)的外幣長(zhǎng)期債務(wù)評(píng)為BBB，前景樂(lè)觀（2018年4月26日）。

該評(píng)級(jí)反映了足夠的信用保護(hù)，通常令投資者滿意。總的來(lái)說(shuō)，菲律賓以遵守法治和遵守商業(yè)協(xié)議而聞名。1999年，菲律賓成為了東南亞最早引入獨(dú)立電力生產(chǎn)商（IPP）的國(guó)家之一，因此，該國(guó)對(duì)這種類型的合同安排很熟悉。